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環評核心制落幕，排污許可核心制姍姍來遲。11月21日，國務院辦公廳正式印發《控制污染物排放許可制實施方案》，環保管理核心制度從環評過度到排污許可證。
今后全面推行的排污許可證制度將要求，納入排污許可管理的所有企事業單位必須按期持證排污、按證排污，不得無證排污。
業內表示，這意味著，以往企業認為“熬”過環評就能“任性”排污的局面將得到有效遏制。
環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光還直言，目前我國很多企業做環評純粹就是為了通過政府審批，環評報告上很多信息都是虛假的，這讓環評很多時候根本無法充分發揮應有的效力。
目前，在個體項目的環評上，我們花了很多的行政資源和成本，但實際效果并不是特別理想，有些重點工程項目領導一點頭，一票否決權就基本無法發揮作用。
環評核心制落幕，排污許可核心制姍姍來遲，劍指環評走過場
排污許可證核心制姍姍來遲
環評核心制落幕，排污許可核心制姍姍來遲。11月21日，國務院辦公廳正式印發《控制污染物排放許可制實施方案》（以下簡稱《實施方案》）正式提出，我國要將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度，作為企業守法、部門執法、社會監督的依據。而且，《實施方案》還明確，我國排污許可證將按行業分步實現對固定污染源的全覆蓋，率先對火電、造紙行業企業核發排污許可證，2020年全國基本完成排污許可證核發。至此，蹣跚起步20多年的排污許可證制度終于進入全面啟動時代。
環境管理進入“一企一證”時代
根據《實施方案》的定義，控制污染物排放許可制（即排污許可制）是依法規范企事業單位排污行為的基礎性環境管理制度，環保部門通過對企事業單位發放排污許可證并依證監管實施排污許可制。這意味著，排污許可證將成為企業生產運營期排污行為的惟一行政許可。“相比新《環保法》相對宏觀的內容，本次《實施意見》更進一步地對排污許可證制度的推行做出了具體規定。”環保法學專家、蘇州大學王健法學院副教授馮嘉表示。
《實施方案》規定，排污許可證將實施“一企一證”制度，排污許可證中會明確許可排放的污染物種類、濃度、排放量、排放去向等事項，載明污染治理設施、環境管理要求等相關內容。企事業單位需要持證排污，按照所在地改善環境質量和保障環境安全的要求承擔相應的污染治理責任，多排放多擔責、少排放可獲益。改變單純以行政區域為單元分解污染物排放總量指標的方式和總量減排核算考核辦法，通過實施排污許可制，落實企事業單位污染物排放總量控制要求，逐步實現由行政區域污染物排放總量控制向企事業單位污染物排放總量控制轉變，控制的范圍逐漸統一到固定污染源。環境質量不達標地區，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，對企事業單位實施更為嚴格的污染物排放總量控制，推動改善環境質量。
對于被納入排污許可管理制度的企事業單位，《實施意見》明確，環保部將依法制訂并公布排污許可分類管理名錄，考慮企事業單位及其他生產經營者，確定實行排污許可管理的行業類別。對不同行業或同一行業內的不同類型企事業單位，按照污染物產生量、排放量以及環境危害程度等因素進行分類管理，對環境影響較小、環境危害程度較低的行業或企事業單位，簡化排污許可內容和相應的自行監測、臺賬管理等要求。而且，排污許可證管理內容主要包括大氣污染物、水污染物，并依法逐步納入其他污染物。
劍指環評走過場的新制度
環保管理核心制度從環評過度到排污許可證，最直接受到變革影響的勢必就是接受管理的眾多企事業單位了。“按照《實施意見》，五年內我國基本所有固定污染源都要持證排污，而現行《環保法》只是粗略的規定要依照法律規定持證排污，因此，現在被納入排污許可證制度管理的只有《大氣污染防治法》、《水污染防治法》中規定的排放污染氣體、污水的企業，但是排放固體廢物、噪聲污染的企業卻一直徘徊在管理之外。”馮嘉表示。
除了將更多企業納入到排污許可管理中外，環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光還直言，目前我國很多企業做環評純粹就是為了通過政府審批，環評報告上很多信息都是虛假的，這讓環評很多時候根本無法充分發揮應有的效力。在中國政法大學等多個單位聯合發布的新《環保法》實施情況評估報告中也指出，在調研涉及大部分企業的項目環評時課題組發現，北京、天津、廣東等8個省、市、自治區、直轄市環保廳（局）在查處相關案件時依然存在準許建設單位補辦環評手續的情形，占比達到26%，前置環評的真正起到的制約作用可能并不如“看起來那么美”。“目前，在個體項目的環評上，我們花了很多的行政資源和成本，但實際效果并不是特別理想，有些重點工程項目領導一點頭，一票否決權就基本無法發揮作用。”北京市環保局法制處處長蘆建茹也曾表示。
然而，今后全面推行的排污許可證制度將要求，納入排污許可管理的所有企事業單位必須按期持證排污、按證排污，不得無證排污。企事業單位應及時申領排污許可證，對申請材料的真實性、準確性和完整性承擔法律責任，承諾按照排污許可證的規定排污并嚴格執行；落實污染物排放控制措施和其他各項環境管理要求，確保污染物排放種類、濃度和排放量等達到許可要求。而對于持證企業違法排污，《實施意見》明確，將根據違法情節輕重，依法采取按日連續處罰、限制生產、停產整治、停業、關閉等措施，嚴厲處罰無證和不按證排污行為，對構成犯罪的，依法追究刑事責任。環保部門門檢查發現實際情況與環境管理臺賬、排污許可證執行報告等不一致的，可以責令作出說明，對未能說明且無法提供自行監測原始記錄的，依法予以處罰。
業內表示，這意味著，以往企業認為“熬”過環評就能“任性”排污的局面將得到有效遏制，除了環評之外，企業和項目在事中、事后都可能隨時需要接受相關部門的監督、管控，實際上是整體提升了對企業的減排要求的。
技術難關、配套空白待解
在近兩年中央反復提及排污許可證制度后，業界不斷就有專家、研究機構用各種方法驗證排污許可核心制現階段在我國推行的可行性。上述新《環保法》實施情況評估報告中明確指出，通過調研發現，新《環保法》實施后，我國排污許可證制度實施狀況依然不樂觀。
馮嘉直言，目前我國環保部門還無法實現對企業排污量進行連續性監測，而這是總量控制與排污許可證制度推行的根本條件之一，“此前，我國的監測主要是為排污收費服務的，很多地方采取政府不監測而由企業申報的做法，即使相關部門進行核查也基本是程序性的，或者只能進行‘點測’，無法長期監控企業排放情況。”馮嘉表示，雖然我國一直在推行污染源在線監測，但技術上卻一直存在短板，而且，現在我國企業自行監測排污標準尚不清晰，而且企業也沒有監測資質，因此，這種監測數據的執法效力難以得到保證，無法成為直接的執法依據。
不過對此，《實施意見》已經做出了初步規定，即通過執法監測、核查臺賬等手段，核實排放數據和報告的真實性，判定是否達標排放，核定排放量。企事業單位在線監測數據可以作為環境保護部門監管執法的依據。《實施意見》還明確，按照“誰核發、誰監管”的原則定期開展監管執法，首次核發排污許可證后，應及時開展檢查；對有違規記錄的，應提高檢查頻次；對污染嚴重的產能過剩行業企業加大執法頻次與處罰力度，推動去產能工作。現場檢查的時間、內容、結果以及處罰決定應記入排污許可證管理信息平臺。
此外，還有專家表示，作為排污許可證下發前的關鍵環節，地方對于企業污染物排放總量指標的初始分配方法還不夠統一和明確。上述報告也指出，排污指標的初始分配是排污許可證實施的重要內容，也是構建排污權交易市場的前提，但調研中卻發現，由于有關排污許可證制度的操作規則缺失，很多地方的環保部門在發放排污許可證分配排污初始配額時沒有統一的排污許可量核定方法，甚至發放過程中存在較大盲目性。“初始指標核定方法確實需要更宏觀的層面，比如由環保部出臺標準，如果每個地方各自制定不同的標準，那么肯定會造成地區、行業間的不公平。”馮嘉建議，環保部應該根據各行政區域環境保護目標核定區域內對某種污染物的容量，再給行業劃分標準，由地方按照標準給企業確定排污量、濃度等指標。
